פסק-דין בתיק ו"ע 116/07

1.       לפנינו ערר שהוגש לועדת העררים מכח סעיף 18 לחוק הפיקוח על מצרכים ושירותים התשי"ח-1957, שבמרכזו החלטת המנהל על פי צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (ייצור חלב), התשכ"ז-1967 (להלן: "המנהל"), מיום 27.12.06, לקבוע את מכסת יצור חלב הכבשים של העוררים לשנת 2007 על כמות של 92,371 ליטר (צו החלב כלל בשעתו, בסעיף 6א, הוראה אשר הקנתה זכות ערר למי שרואה את עצמו נפגע מהחלטות המנהל לעניין קביעת מכסות החלב. סעיף זה בוטל בהוראת בית המשפט הגבוה לצדק בבג"צ 5639/03 בודניק נ' שר החקלאות (לא פורסם - החלטה מיום 31.7.03), וזכות הערעור נתונה היום על פי סעיף 18 לחוק הפיקוח על צרכים ושירותים).

2.       ייצור החלב בישראל מוסדר בחוק תכנון משק החלב בישראל, התשנ"ב- 1992 (להלן: "חוק החלב") ובצו פיקוח על מצרכים ושירותים (ייצור חלב), התשכ"ז-1967 (להלן: "צו החלב"). על פי סעיפים 3 ו-4 לחוק החלב, קובע שר החקלאות מדי שנה את היקף הייצור המקומי של חלב על פי הצריכה השנתית החזויה, ומכסות היצור השנתיות, הנקבעות בעקבות זאת, מחולקות מכוח צו החלב בין יצרני החלב כהגדרתם בצו. חלוקת המכסות השנתיות בין יצרני החלב השונים נעשית על ידי מנהל, שהוסמך לעניין זה על ידי שר החקלאות  (סעיפים 1 ו-2) לצו החלב, הוא המשיב בערר זה. יצרן שהפיק חלב מעל המכסה שנקבעה לו (להלן: "עודפי החלב") רשאי לשווקו רק לאחר שקיבל היתר לכך מהמנהל (סעיף 7 (ב) לצו החלב). מחלבה רשאית לקלוט את עודפי החלב רק על פי היתר מאת המנהל, ועליה לנהל שני חשבונות: חשבון אחד- עבור החלב במסגרת המכסה, וחשבון שני ונפרד עבור עודפי החלב (סעיף 8 לצו החלב).

רקע עובדתי

3.       המנהל קבע את מכסות העוררים, שהינם בעלי דיר כבשים ויצרני חלב, כדלקמן: לשנת 2000- 58,600 ליטר; לשנת 2001- 58,600 ליטר; לשנת 2002- 70,000 ליטר; לשנת 2003 - 70,000 ליטר; לשנת 2004 - 70,000 ליטר; לשנת 2005-70,000 ליטר; לשנת 2006- 102,871 ליטר; לשנת 2007- 92,371 ליטר.

4.       העוררים יצרו חלב מעל המכסה שקבע להם המנהל ושיווקו אותה לתנובה מרכז שיתופי לשווק תוצרת חקלאית בישראל בע"מ (להלן: "תנובה"). כך לדוגמא, בעוד בשנת 2005 המכסה היתה 70,000 ליטר, העוררים שיווקו לתנובה 167,100 ליטר, בשנת 2006 עמדה המכסה על סך 102,871 ליטר והעוררים שיווקו 132,484 ליטר (ראה נספח ב' לסיכומי העוררים. העוררים טוענים כי יש חוסר התאמה בין הנתונים שיש בידיהם ובין הנתונים שיש למשיב. בפועל, לטענתם, שווקו כמויות גדולות יותר לתנובה, ראה נספח ב' לכתב הערר).

גדר המחלוקת

5.       העוררים טוענים, כי המכסה שנקבעת על ידי המנהל הינה למעשה "אות מתה" מאחר ויצרני החלב ייצרו כמויות חלב העולות משמעותית על הכמויות שנקבעו על ידי המנהל, וקיבלו עבורם תמורה מלאה מתנובה. לטענתם, הכמות שיוצרה בפועל היא המכסה האמיתית על פיה יצרו יצרני החלב וזאת בידיעה ובאישור כל הגורמים המעורבים בעניין. על כן, מתייחסים הם בטיעוניהם לכמויות אלו כמכסות האמיתיות, ומתוך נתונים אלו גוזרים את שיעור השינוי במכסת החלב. העוררים טענו, כי בעוד שהיקף היצור המקומי גדל בשנת 2006 (ראה מכתבו של המנהל, נספח ה' לכתב הערר) המנהל דווקא הקטין את המכסה של העוררים לשנה זו באופן משמעותי. על פגיעה זו נוסף גם הקיצוץ במכסת החלב לשנת 2007. לשיטת העוררים, מכסת החלב שלהם קוצצה בין השנים 2005-2007 ב-49.8%. עוד טוענים העוררים, כי הקיצוץ שנעשה אינו סביר וצודק, ונעשה באופן בלתי שוויוני מאחר ושיעורו היה שונה בין יצרני החלב השונים.

עוד טוענים העוררים, כי בהסתמך על כמויות החלב ששוקו בשנים 1999-2006 ,שעמד על ממוצע של 167,603 ליטר בשנה, הם השקיעו בדיר בשנים האחרונות מאות אלפי שקלים, וכעת לאחר הקיצוץ נגרמים להם נזקים כספיים גדולים. 

6.       מנגד טוען המשיב, כי העוררים מבלבלים בין המכסות השונות בטיעוניהם. אמנם המחלבות קולטות גם את עודפי החלב, אך עבור עודפי החלב יקבל היצרן מחיר מלא רק אם הצליחה המחלבה לשווק אותו. אם לא הצליחה בכך, יופנה החלב לגבינה לצרכי יצוא ואז יקבל היצרן תמורה מהמחלבה בהתאם לפדיון המחלבה עבור הגבינות המיוצאות. (זאת על פי הסדר בין אגודת הנוקדים- עזיזה, בה מאוגדים יצרני חלב הכבשים (להלן: "אגודת הנוקדים") לבין המחלבות). המכסה היחידה הרלוונטית לערר שלפנינו, לטענת המשיב, היא המכסה אותה קובע המנהל במסגרת סמכותו החוקית, ולא מכסות שנקבעו לפי הסכמים בין אגודת הנוקדים  ובין המחלבות.

לטענת המשיב בשנתיים האחרונות חלה ירידה בצריכת חלב הכבשים, הן בצריכת החלב המקומית והן בהפחתה משמעותית של היצוא. על מנת להקטין את הפגיעה ביצרני החלב העלה המנהל את מכסת החלב לשנת 2006, למרות הירידה הצפויה בצריכה, ונתן אישור תשלום חד פעמי כך שהמחלבות יוכלו לשלם ליצרנים עבור עודפי החלב. בשנת 2007 שוב ירדה צריכת חלב הכבשים החזויה, ועל כן הוקטנה מכסת החלב השנתית ומכסת החלב של העוררים. בתמיכה לטענתו בדבר ירידת צריכת החלב צירף המשיב בסיכומי התשובה צילומים של שנתונים של מועצת החלב. לפי סעיף 17 לתקנות הפיקוח על מצרכים ושירותים (סדרי-דין בפני ועדת-ערר) התשיח - 1.958 אין לצרף ראיות כאמור ללא רשות ועדת הערר ורשות כזו לא התבקשה וממילא גם לא ניתנה. יובהר עוד כי ראיות אלו הוגשו בשלב מאוחר מאוד של הדיון בזמן שהמערערים כבר אינם יכולים להגיב עליו. על כן אין לקבל ראיה זו. עם זאת יש לציין כי מעיון בנתונים אלו עולה אי דיוק בסיכומיו של המשיב. בעוד שהמשיב טען בסיכומיו (סעיף 25) כי בשנת 2005 חלה ירידה בצריכה של חלב הכבשים, על פי נתונים של מועצת החלב דווקא היתה עליה בשנה זו מ-10.4 מליון ליטר בשנת 2004 ל-11.5 מליון ליטר בשנת 2005. אך שוני זה אין בו כדי לשנות את מסקנתנו הסופית, כמפורט להלן.

המשיב ציין, כי מכסת החלב של העוררים לשנת 2007, עליה נסוב ערעור זה, גדולה יותר ממכסת העוררים בשנים 2002-2005.

עוד טוען המשיב כי ההפחתה נעשתה בצורה שוויונית על פי אמות מידה המביאות בחשבון את גודלו של כל יצרן ואת הירידה החזויה בכמות היצור השנתית.

7.       לא ראינו מקום להתייחס לטענות נוספות שהעלו העוררים לראשונה בסיכומיהם  כגון הטענה כי ההסדר לגבי יצור החלב הינו הסדר כובל, וכי הסדר זה מנוגד לעקרון חופש העיסוק, מאחר והן נטענו לראשונה בסיכומים ולא בכתב הערר או לאחר קבלת רשות מהועדה כפי הנדרש בהתאם לסעיף 17 לתקנות הפיקוח על מצרכים ושירותים (סדרי-דין בפני ועדת-ערר) התשיח - 1958. נצייין עוד כי נדמה שהמקום הנכון להעלות טענות כגון אלו אינו במסגרת דיון בפני ועדת הערר אשר לפי הקבוע בסעיף 18 לחוק הפיקוח על מצרכים ושירותים התשיח 1957 סמכותה היא לדון בצווים אישיים ולא בטענות היורדות לשורש סמכותו של המנהל.

דיון והכרעה

8.       מקובלת עלינו גישת המשיב לפיה המכסה הרלוונטית היחידה לערר זה הינה המכסה שקובע המנהל בהתאם לסמכותו הקבועה בחוק החלב ובצו החלב. יתכן אמנם כי בשנים שעברו יצרו היצרנים כמויות חלב העולות באופן משמעותי על הכמויות שנקבעו להם על ידי המנהל, כמויות ששווקו למחלבות והיצרנים קיבלו תמורה בעבורם, אך אין בכך כדי לחייב את המשיב לקבוע כמות זו כמכסה החוקית. גם אם נאמר, שההסכם בין אגודת הנוקדים לבין המחלבות, לפיו המחלבות קלטו גם את החלב העודף, תמרץ את היצרנים לייצר כמויות חלב העולות באופן ניכר על הכמות שנקבעה על ידי המנהל, ויצר מצג כאילו הסכם מקובל על המנהל, מאחר ומר שייקה דרורי כיהן גם כמנהל וגם כמנכ"ל אגודת הנוקדים, אין בכך לחייב את המנהל. ונפרט.

קיימת הפרדה בין שיווק החלב במכסה לבין שיווק החלב העודף. כך ניתן ללמוד מהשוני הברור בין ההודעות מטעם המנהל בדבר המכסה השנתית ובין ההודעה מטעם אגודת הנוקדים (נספח א' לסיכומי העורר). שוני זה מתבטא גם בנוסח ההודעה, גם בעיצוב הדף והלוגו המופיע על דף ההודעה, וגם בתוכן ההודעה. על הפרדה זו ניתן ללמוד גם מהוראה סעיף 8 (ג) לצו החלב הקובע: "בתחנת האיסוף ובמחלבה ינוהלו שני חשבונות: האחד לחלב במסגרת מכסת החלב והשניה לעודפי החלב המובאים לפי סעיף 7". יסודה של הבחנה זו ברור. מכסת החלב קובעת את הכמות המינימאלית אותם מתחייבות המחלבות לקלוט ולשלם עבורם ליצרן מחיר מלא. התחייבות זו נועדה להגן על יצרני החלב ולמנוע פגיעה במשק החלב שאינו יכול לסבול זעזועים ושינויים מהירים. לעומת זאת, מטרתו של ההסכם בין אגודת הנוקדים לבין המחלבות נועד לעודד ולפתח את שוק החלב בישראל ולעודד גם יצוא לחו"ל, אך כרוכים בו הסיכונים ששיווק החלב העודף לא יצלח. גם בעצם העובדה כי המנהל ידע על שיווק החלב העודף והתחשב בו עת העלה את מכסת החלב לשנת 2006, למרות שחזה דווקא ירידה בשיווק החלב, אין כדי לחייב את המנהל באשר להחלטותיו בעתיד מאחר ולפי סמכותו עליו לשקול בכל שנה ושנה את הצפי בקשר לשוק החלב ואת המכסות שיעניק בגין כך.

מהאמור לעיל עולה, כי יש לבחון את הירידה במכסת החלב ממכסה של 102,871 ליטר בשנת 2006 למכסה של 92,371 ליטר בשנת 2007.

9.       במכתב מיום 28.12.06 (נספח יא' לכתב התשובה) מציין המנהל את אמות המידה לשינוי מכסות חלב הכבשים לשנת 2007. ממכתב זה עולה, כי היצרנים הקטנים לא נפגעו כלל, ואילו היצרנים הבינוניים ספגו את הקיצוץ באחוז הגבוה ביותר.  המשיב הסביר, כי הקיצוץ לא היה באחוזים שווים מכל היצרנים מאחר וקיצוץ בכמות גדולה יותר גורמת לפגיעה גדולה יותר ביצרן גם אם הקיצוץ באחוזים קטן יותר. גם אם נאמר כי היה ראוי יותר לקבל החלטה אחרת בדבר שיעורי הקיצוץ, החלטתו של המנהל הינה במתחם הסבירות. על כן אין אנו מתערבים בשיקול דעתו. (ראה עמ"מ 402/03 עמותת העצמאים באילת נ' ועדת ערר מחוז דרום, פ"ד נח (3) 199, 212, על פסק דין זה הוגשה בקשה לקיום דיון נוסף, אשר נדחתה על ידי כבוד המשנה לנשיא א' מצא, דנ"מ 2103/04 סופיריור כבלים בע"מ נ' עמותת העצמאים באילת, לא פורסם - החלטה מיום 27.7.04; ו"ע (ירושלים) 1057/06 - הורוביץ נ' המנהל על פי צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (ייצור חלב), תשכ"ז-1967 (לא פורסם החלטה מיום 2.1.07).

10.     ראינו לנכון להעיר כי התפלאנו על טיעוניהם של העוררים. פעם טוענים הם שהמכסה שקבע המנהל הינה "אות מתה" וחסרת כל משמעות מעשית, ואם כך המצב מדוע זה הם טורחים ועוררים בפנינו על הקיצוץ במכסה שקבע להם המנהל. ואם טוענים הם שעבור עודפי החלב מקבלים היצרנים מחיר מופחת ב-30% (כפי שנטען בסעיף 44 לסיכומים), הרי שגם על פי דעתם יש הבחנה בין המכסות, ולא ברור לנו מדוע לחייב את המנהל לקבוע את מכסה על פי חוק וצו החלב על פי מה שהמכסה שנקבעה בין אגודת הנוקדים למחלבות.

11.     מהמורם לעיל עולה כי דין הערר להדחות.

12.     לאחר שקבענו את החלטתנו כמפורט לעיל, נבקש להוסיף שתי הערות. הראשונה, כי דעתנו אינה נוחה מכפל התפקידים בו נושא המשיב, ונדמה לנו כי על השר לשקול האם נכון הוא שאותו גורם יכהן בשני התפקידים במקביל. בכפל תפקידיו מצד אחד קובע המשיב בתפקידו כמנהל את מכסות הייצור שאותם רשאים המגדלים לשווק על פי דין ומצד שני במסגרת תפקידו במועצת החלב הוא פועל לגיבוש הסדרים המיועדים לאפשר למגדלים להגדיל את כמויות הייצור שלהם ואף מעבר למכסות שהוענקו להם על פי דין.

          נדמה כי מצב זה הוא בעייתי ובין היתר עלול לגרום לכך (ונראה שאף גרם בפועל) שהמשיבים, כמו גם מגדלים אחרים, יתקשו להבחין האם עמדה מסויימת שהובעה על ידי המשיב הובעה במסגרת תפקידו במועצת החלב או במסגרת תפקידו כמנהל, ובשל כך יטעו בקבלת ההחלטות העסקיות שלהם.